歐盟針對“生物基、生物降解、可堆肥塑料的政策框架研究”項目征求意見反饋

2021年10月7日，歐盟委員會為了促進歐盟整體向循環經濟過渡，宣布將制定一個明確的政策框架，使其能適用生物基、可生物降解和可堆肥塑料。這將促進制定歐洲政策的一致性，加強環境保護，減少消費者混淆，提高內部市場的投資確定性，并鼓勵競爭力和創新。為此，歐盟委員會在其官方網站上宣布希望聽取公眾針對委員會發布的關于生物基、可生物降解和可堆肥塑料的路線圖政策框架的看法。路線圖在 2021 年 10 月 27 日（中歐夏令時午夜）之前向公眾開放，以此進一步開發和微調該計劃。委員會將在概要報告中總結收到的意見，解釋意見將如何被采納，或者如果適用，為什么某些建議不能被采納。

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歐盟關于“生物基、生物降解、可堆肥塑料的政策框架研究”的路線圖

題目：生物基、生物降解、可堆肥塑料的政策框架

負責單位：歐盟環境署 B1部門：可持續生產、產品和消費

計劃時間：2022年第二季

A部分：內容，問題定義和附屬檢查

內容：

歐洲綠色協議 (EGD) 是一項成長中的戰略，旨在將歐盟轉變為一個更公平、更繁榮的社會，擁有清潔、現代、有競爭力、氣候中性和循環的經濟。新的循環經濟行動計劃 (CEAP) 為包括塑料在內的所有行業提出了建議，以此指導歐盟經濟向循環經濟過渡。CEAP宣布了進一步有針對性的措施，以應對這種材料帶來的可持續性挑戰，并繼續促進采取協調一致的方法來解決塑料污染問題。這些措施包括制定歐盟生物基 (BBP)、可生物降解和可堆肥塑料 (BDCP) 政策框架，作為塑料戰略的后續行動。

根據CEAP，政策框架必須解決：(1) 生物基塑料的采購、標簽和使用相關的可持續性挑戰，以確保其使用能夠產生真正的環境效益，而不僅僅是減少化石資源的使用；(2) 使用可生物降解和可堆肥塑料，基于對此類使用對環境有益的應用的評估，以及此類應用的標準。

該計劃將與其他計劃密切協調制定，例如：

（1）包裝和包裝廢物指令 (PPWD) 的修訂；旨在使產品適合氣候中和、資源高效和循環經濟的可持續產品計劃；

（2）實施一次性塑料指令 (SUPD)，到2027 年將對海洋環境中生物降解性標準或標準的進展進行評估；

（3）歐洲化學品管理局關于對有意添加的微塑料提出限制以及對符合生物降解性標準的可生物降解聚合物豁免的意見； 

（4）更新后的生物經濟戰略及其1.6部分中關于開發生物基、可回收和海洋可生物降解的化石基材料替代品的行動。

該計劃準備解決的問題：

為了應對影響環境的、基于化石的塑料經濟，委員會已經尋求解決方案來設計生物基塑料（BBP）、生物降解塑料和可堆肥塑料（BDCP）。BBP和BDCP有可能比基于化石的、不可生物降解的塑料帶來環保和節能上的優勢，但是需要仔細評估這些塑料是否以及在什么領域可以有效地替代傳統塑料。因此，該計劃必須解決以下挑戰：

（1） 廣泛的概念混亂。BBP和BDCP既有相似之處，也有不同之處，這使得能否真正理解BBP和BDCP的含義是具有挑戰性的。BBP是完全或部分源自生物原料的塑料，例如生物質。但是，術語“生物基”并未指定BBP項目的實際“生物基”含量（產品中有多少生物質）?？缮锝到馑芰鲜蔷哂锌缮锝到馓匦缘乃芰?，而可堆肥塑料只能在主要是工業堆肥設施中進行生物降解。然而，“可生物降解”一詞并未具體說明這些塑料在使用后的特定環境（堆肥、土壤、水中的生物降解等）或生物降解所需的時間范圍（數周、數月、數年）。此外，生物基塑料可能是不可生物降解的，而生物可降解塑料可能是非生物基的（即化石基的）。在實踐中，術語“生物塑料”用于描述不同的材料，而在使用時，不清楚是指它們的生物基性質、生物降解性還是兩者兼而有之。因其不提供有關產品可持續性的信息。因此，消費者在做出購買決定時無法獲得清晰可靠的信息。同樣，對類似產品同時使用傳統和可堆肥包裝會導致處理這些產品時出現混淆。這反過來可能會導致兩種回收流的污染，即堆肥被傳統的、不可生物降解的塑料污染，盡管傳統塑料被可堆肥的塑料污染，從而降低了塑料循環的可能性較小。但其他可能的意外影響包括減少對環境保護的關注（這反過來可能導致更多的材料消耗）和增加亂扔垃圾的可能性（扔可生物降解的塑料垃圾可能更容易被接受，如果沒有對類似產品進行區分，被隨意丟棄的也可能是傳統塑料垃圾）。

（2）可持續性挑戰。BBP和BDCP的市場規模較?。▋H占全球塑料產能的 1%，生物基塑料總產能的 1/4 位于歐洲），但增長迅速（2020-2025 年期間增長 5%~8%）。因此，在進一步推廣這些材料之前解決這些材料帶來的可持續性挑戰非常重要，特別是以下兩點：

1）用于生產BBP的生物原料的可持續性。BBP 可以通過使用生物質資源代替化石資源，并憑借比石化基的同類產品更節能、污染更少的生產過程，幫助減少塑料在其生命周期中對環境的影響。然而，需要考慮其全生命周期對環境的影響，包括土地利用變化、生物多樣性、氣候影響以及垃圾被隨意丟棄的可能性。目前歐盟還沒有出臺相應的可持續性標準適用于BBP，而消費者希望它們完全可持續。因此，應評估現有的歐盟關于生物質應用于生物燃料的可持續性標準是否以及如何適用于用于BBP的相同生物原料，同時還要考慮到生物燃料是燃燒的，而BBP將會把其固定的碳保持到其使用壽命完結。

2）BDCP 的生物降解效率及其在循環經濟中的作用。只有當 BDCP 的生物降解性得到驗證時，BDCP 才能帶來環境效益。雖然歐盟標準適用于工業可堆肥包裝和可生物降解（土壤中）地膜，但沒有此類歐洲標準適用于其他介質（如海洋環境）中的可生物降解塑料。雖然這些塑料有潛力在某些特定環境下使用，例如在使用后無法從開放環境中收集，或者它們可以幫助單獨收集家庭生物垃圾（如可堆肥塑料袋），在這種情況下，不要求BDCP 證明其對環境的好處超過其他選擇。循環經濟和“廢物等級”原則建議僅將 BDCP 用于有限的、特定的應用，在這些應用中，減少、再利用和回收等手段被證明不可行或不可取。

目前沒有歐盟立法解決此類挑戰（注1）。此外，迄今為止，盡管部分市場標準涵蓋了BBP的某些特征，但尚未有關于BBP的來源、標簽和使用的全面解決方案。關于BBP項目的實際“生物基”含量，現有的幾個歐盟標準參考了不同的方法和目標，導致消費者無法獲得關于實際“生物基”含量的明確和可靠的信息。在BBP或BDCP存在自愿可持續性計劃和標簽的情況下，“負責任”公司的競爭地位因來自較不“負責任”公司的競爭而被削弱?？鐕Q易公司正面臨額外成本以滿足不同要求。

如果歐盟不采取行動，已確定的環境和市場問題將會惡化。對環境的影響會加劇，因為如果沒有明確和可驗證的可持續性要求，不完全可持續的替代品的風險會增加。對完全可持續的BBP和BDCP的聲譽損害也將增加，“負責任”公司的競爭地位將受到損害。

注1：SUPD 不區分傳統和 BBP 或 BDCP，無論其特性如何，SUPD都將適用。塑料袋指令要求委員會為 BDCP 塑料手提袋提供標簽。PPWD 要求通過一項關于 BDCP 手提袋標記的實施法案。塑料袋指令要求委員會采用“家庭可堆肥包裝標準”。

歐盟介入的基礎（法律基礎和附屬檢查）

該計劃基于TFEU第192條款（環境）和第114條款（內部市場）。環境污染本質上是跨界的，傳統塑料正在污染全球生態系統。在工業（或家庭）設施中可堆肥的塑料可能會在消費者進行不當處置后進入開放環境，而在土壤中生物降解的塑料可能會由于大雨而泄漏到水道或海洋中，在這些地方生物降解無法保證，兩者都會導致交叉污染——即通過土壤或排水管道污染環境。這也適用于聲稱具有“海洋生物可降解性”，但沒有令人信服的證據表明它們在極其多樣化的海洋和海岸條件下或在足夠短的時間范圍內進行生物降解，使塑料不會對海洋生物造成危害，也不會導致積累的塑料。

歐盟成員國和地區已經考慮或實施了解決塑料污染的措施。某些國家和地區強制使用可堆肥塑料袋（有時用于收集家庭生物垃圾），而另一些國家和地區則更加關注與廢物流交叉污染相關的風險。在沒有歐盟框架的情況下，存在多種措施和產品應對不同的情況，有時這不是最優選擇，而這將損害環境保護目標和運作良好的內部市場。

因此，歐盟在該地區的行動更適合應對這一跨境環境和市場問題。此外，在歐盟層面采取的一項措施將確保為積極參與塑料生產和塑料回收的經濟運營商提供公平的競爭環境。此外，單一市場提供了一個臨界量，使歐盟能夠在產品設計和可持續性方面制定標準并影響全球價值鏈條。

B部分：計劃的目標以及實施方法

根據歐洲綠色協議，我們必須致力于將與資源和能源使用、產品生產和使用相關的環境影響保持在地球邊界內。

該計劃旨在闡明生物基、可生物降解和可堆肥塑料在履行委員會關于碳中和和循環經濟的承諾方面可以發揮的作用。它將有助于提高對這些塑料的全生命周期環境影響以及與傳統塑料相比最適合提供真正環境效益的應用的理解。為此，委員會將考慮以下措施：

（1）根據循環經濟和垃圾等級原則以及該領域的相關國家經驗，建立適用于BBP和BDCP的明確定義和總體原則，還將酌情考慮采取后續計劃；

（2）對于BBP，通過考慮制定可持續性標準，闡明完全或部分源自生物質（“生物基”含量）的塑料產品部分的測量方法和標簽，以及用于生產 BBP 的生物質原料的可持續性；

（3）對于BDCP，將闡明此類產品的定義、應用和標準，以及測試、標簽和認證的作用，以確保產品有效的生物降解性以及其與后處理能與實際處置基礎設施保持一致，以此并避免消費者混淆。

C部分：更好地監管

（1）公眾和利益相關方的協商

以下利益相關者團體可能對這一舉措感興趣：農民、生物質生產商/加工商、貿易協會、品牌所有者/零售商、消費者、回收商、學術界、非政府組織、市政當局、認證和標準化機構。雖然在過去兩年中已經開展了一些有針對性的利益相關者協商活動，但未來，將組織相關利益相關者進行更有針對性的協商以收集意見并討論政策選擇，例如通過研討會、會議或其他方式。為收集公眾和利益相關方的進一步意見，委員會將在2021年第四季度啟動至少8周的網絡咨詢。問卷將被翻譯成英文、法文、德文、意大利文和西班牙文，并發布在歐盟環境署的官方網站（https://circulareconomy.europa.eu/platform/en/news-and-events/all-news/policy-framework-biobased-biodegradable-and-compostable-plastics-roadmap）上，任何感興趣的人都可以訪問并用歐盟官方語言進行回復。

（2）計劃基礎和數據收集

已經存在大量文件和報告，包括但不限于歐盟層面：

循環經濟中的歐洲塑料戰略（委員會文件）；

塑料循環經濟：來自研究和創新的見解為政策和資金決策提供信息（委員會報告）；

循環經濟中可堆肥塑料制品和包裝的相關性（委員會研究）；

農業中的傳統塑料和可生物降解塑料（委員會研究）；

塑料生產替代原料的生命周期評估 (LCA) （歐盟委員會聯合研究中心報告）

生物基塑料 - 可持續采集和含量（委員會研究）；

委員會首席科學顧問小組——關于“塑料在開放環境中的生物降解性”的科學意見和隨附的 SAPEA 證據審查報告；

創新生物基產品的環境影響評估（委員會報告）；

歐洲經濟區報告 N°8/2018“循環經濟和可持續發展的生物經濟合作伙伴”。

原文鏈接：https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13138-Policy-framework-on-biobased-biodegradable-and-compostable-plastics_en